2022年8月16日，自然資源部官網發(fā)布《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》自然資發(fā)【2022】142號（下稱142號文），142號文由“加強人為活動管控”“規(guī)范占用生態(tài)保護紅線用地用海用島審批”“嚴格生態(tài)保護紅線監(jiān)管”等三部分構成。

　　142號文第一條第（一）款首次允許對生態(tài)功能不造成破壞的10項涉礦有限人為活動，可以在生態(tài)保護紅線自然保護地核心保護區(qū)外開展，這為人與自然和諧共生又邁出了重要的一步。

　　142號文第一條第（一）款第7項、第8項及第一條第（三）款分別涉及地質調查、礦產勘查、開采、生態(tài)修復、礦業(yè)權退出補償，直接涉及礦業(yè)權人的重大利益，對正在進行的《自然保護區(qū)條例》和《礦產資源法》的修改會產生重大影響。本文現對142號文涉礦條款進行文義解讀，供礦業(yè)權人和礦政管理人參考。

　　【原文】自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草原局關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）……加強生態(tài)保護紅線管理，嚴守自然生態(tài)安全邊界，依據相關法律法規(guī)，就有關事項通知如下……

　　【解讀】142號文依據三個中央文件制定，“加強生態(tài)保護紅線管理”重在加強，“嚴守自然生態(tài)安全邊界”重在嚴守，顯然142號文有加強管理，嚴守邊界之意。

　　【原文】第一條加強人為活動管控

　　規(guī)范管控對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線是國土空間規(guī)劃中的重要管控邊界，生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)外，禁止開發(fā)性、生產性建設活動，在符合法律法規(guī)的前提下，僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。生態(tài)保護紅線內自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域，依照法律法規(guī)執(zhí)行。

　　【解讀】“加強人為活動管控”，針對的是人為活動，非人為活動不在此條范圍之內，重點是加強管控。

　　此款層層設限，第一層限定為“不造成破壞的”，第二層限定為“有限人為活動”，第三層限定為“核心保護區(qū)外”，第四層限定為“禁止開發(fā)性、生產性建設活動”，第五層限定為“符合法律法規(guī)”，第六層限定為“僅允許以下對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動”，顯然，通過這六層限定之后，符合此款規(guī)定的人為活動少之又少。

　　并且，“生態(tài)保護紅線內自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等區(qū)域，依照法律法規(guī)執(zhí)行”，也就是能否在三大區(qū)域開展有限人為活動，除受上述六層限定之外，還要受三大保護區(qū)配套法律法規(guī)約束，部門規(guī)章或規(guī)范性文件不能作為在三大保護區(qū)內允許人為活動的依據。

　　可見，142號文在起草過程中對如何放開有限人為活動持謹慎態(tài)度，譴詞造句費盡周折，對生態(tài)保護紅線內的有限人為活動是從嚴控制的，生態(tài)保護紅線內，禁止人為活動是原則，限制人為活動是常態(tài)，允許人為活動是例外。

　　客觀地說，在生態(tài)優(yōu)先的大背景下，142號文能夠在生態(tài)保護紅線內打開允許有限人為活動這個政策窗口，是對人與自然和諧共生理念的正確理解，是對“一刀切”政策的糾偏嘗試。

　　【原文】一條（一）款7項

　　地質調查與礦產資源勘查開采。包括：基礎地質調查和戰(zhàn)略性礦產資源遠景調查等公益性工作；鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業(yè)權登記；已依法設立的油氣探礦權繼續(xù)勘查活動，可辦理探礦權延續(xù)、變更（不含擴大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷，當發(fā)現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關規(guī)定調出生態(tài)保護紅線；已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續(xù)開采，可辦理采礦權延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經核定的生產規(guī)模、不新增生產設施的前提下繼續(xù)開采，可辦理采礦權延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷；已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。上述勘查開采活動，應落實減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴格執(zhí)行綠色勘查、開采及礦山環(huán)境生態(tài)修復相關要求。

　　【解讀】“地質調查與礦產資源勘查開采”中，前者是后者的基礎，前者對生態(tài)環(huán)境的擾動小；后者對生態(tài)環(huán)境的擾動大，其中開采對生態(tài)環(huán)境的擾動比勘查對生態(tài)環(huán)境的擾動更大。前者多為國家出資，是以觀察研究為基礎的公益性調查工作；后者或為國家出資或為社會資本出資，是以查明礦產資源和開發(fā)礦產資源為目的的商業(yè)性活動。前者是格物，判斷有沒有礦和有什么礦；后者是致知，查明有多少礦和怎么將礦開采出來。顯然，在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外，允許開展地質調查活動是新的政策導向、允許開展勘查活動會受到諸多限制、允許開展開采活動是例外。142號文雖然對礦業(yè)活動開了一個窗口，但窗口極小，能夠進入這個窗口的礦業(yè)活動極為有限。即便窗口開的更大一些，如果涉礦配套政策不做調整，探采積極性得不到充分調動，恐怕142號文會觀望者多、響應者少。

　　現針對142號文第一條第（一）款第7項具體內容解讀如下：

　　其一、“基礎地質調查和戰(zhàn)略性礦產資源遠景調查等公益性工作；

　　【解讀】基礎地質調查對生態(tài)環(huán)境擾動較小，戰(zhàn)略性礦產資源遠景調查是保障礦產安全的基礎。允許這兩種調查在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外開展，是新的規(guī)定，但前提是公益性的，商業(yè)性的應不包括在內。

　　其二、“鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業(yè)權登記”

　　【解讀】允許在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)外開展鈾礦勘查開采活動，并可以辦理探礦證、采礦證，是保障我國核原料供應、保障我國能源安全和軍事戰(zhàn)略安全的現時需要，在生態(tài)優(yōu)先與國家安全之間，保障國家安全應是正確的選擇。

　　其三、“已依法設立的油氣探礦權繼續(xù)勘查活動，可辦理探礦權延續(xù)、變更（不含擴大勘查區(qū)塊范圍）、保留、注銷，當發(fā)現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關規(guī)定調出生態(tài)保護紅線”

　　【解讀】在不擴大勘查區(qū)塊范圍的前提下，允許在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外，繼續(xù)已有的油氣勘查和辦理已有的油氣探礦權登記手續(xù)，是為油氣探采專門預留的窗口。并且在探明儲量時允許將開采區(qū)域調出生態(tài)保護紅線，是為油氣開采開辟了綠色通道，也是在堅守生態(tài)保護紅線內禁止開采的底線。油氣資源是我國的戰(zhàn)略資源，保障油氣供應，是保障能源安全的重要一環(huán)。142號文作出這樣的規(guī)定，有保障我國能源安全的深遠用意。

　　其四、“已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續(xù)開采，可辦理采礦權延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷”

　　【解讀】在不擴大用地用海范圍的前提下，允許在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外繼續(xù)油氣開采，并可以辦理采礦權登記手續(xù)，有尊重事實、保持現狀之意，應是為了保障能源安全，目的是將能源的飯碗端在自己手里。

　　其五、已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經核定的生產規(guī)模、不新增生產設施的前提下繼續(xù)開采，可辦理采礦權延續(xù)、變更（不含擴大礦區(qū)范圍）、注銷

　　【解讀】礦泉水和地熱的開采，對生態(tài)環(huán)境的擾動較小，在不改變現狀的前提下，允許在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外繼續(xù)開采，并可以辦理采礦權登記手續(xù)，符合人與自然和諧共生的理念。

　　其六、“已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰(zhàn)略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰(zhàn)略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記?！?br />
　　【解讀】鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦這八類礦產，或是對外進口依存度超過70%的礦產，或是我國急需的新能源礦產，或是正對我國卡脖子的礦產，或是極為重要的軍工礦產，允許這些礦產在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外進行勘查并可辦理探礦權登記，甚至在國家戰(zhàn)略需要時，可以開采、可以辦理采礦權登記，是為了防止萬一出現極端事件時保障特殊戰(zhàn)略性礦種的基本供應，應屬戰(zhàn)略考量和特殊安排。

　　八類礦產之后的“等”字，是否包含如金之類的其他戰(zhàn)略性礦產，理解上存在爭議，尚待142文的制定者作出解釋。金作為具有金融屬性的特殊戰(zhàn)略性礦產，對保障我國經濟安全具有重要意義。并且戰(zhàn)略性礦產目錄和戰(zhàn)略性礦產的重要性并不是一成不變的，隨著新的發(fā)現、新的應用、新的供需狀況等因素的改變而發(fā)生調整，若僅對列明的八類礦產打開窗口，而不對金等現在的戰(zhàn)略性礦產或將來的戰(zhàn)略性礦產預留窗口，缺少戰(zhàn)略前瞻。顯然，“等”字應當包含金等現在和將來的其他戰(zhàn)略性礦產。

　　“上述勘查開采活動，應落實減緩生態(tài)環(huán)境影響措施，嚴格執(zhí)行綠色勘查、開采及礦山環(huán)境生態(tài)修復相關要求?！?br />
　　【解讀】開展142號文第一條第（一）款第7項所列舉的勘查開采活動時，必須做好三方面的工作：

　　其一、減緩生態(tài)環(huán)境影響措施；其二、嚴格執(zhí)行綠色勘查、開采的相關要求；其三，嚴格執(zhí)行礦山環(huán)境生態(tài)修復相關要求。也就是允許礦業(yè)權人有限勘查和開采的同時，礦業(yè)權人必須做好上述三項工作，否則，隨時面臨被叫停的風險。這就要求礦業(yè)權人在允許勘查開采后，必須嚴格執(zhí)行142號文的規(guī)定。

　　【原文】第一條（一）款8項依據縣級以上國土空間規(guī)劃和生態(tài)保護修復專項規(guī)劃開展的生態(tài)修復。

　　【解讀】允許在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外，依據規(guī)劃開展生態(tài)修復工作，這里的生態(tài)修復，應當包括歷史遺留的和新形成的涉礦生態(tài)修復。這一規(guī)定，符合設立生態(tài)保護紅線的本意，更加人性化。值得提醒的是，在實施生態(tài)修復工作時，應當規(guī)劃在先，實施生態(tài)修復工作在后。

　　【原文】第一條（三）款有序處理歷史遺留問題。生態(tài)保護紅線經國務院批準后，對需逐步有序退出的礦業(yè)權等，由省級人民政府按照尊重歷史、實事求是的原則，結合實際制定退出計劃，明確時序安排、補償安置、生態(tài)修復等要求，確保生態(tài)安全和社會穩(wěn)定。

　　【解讀】此款為生態(tài)保護紅線內的礦業(yè)權退出、何時退出、如何補償、如何生態(tài)修復等關乎礦業(yè)權人切身利益的問題作出了制度安排。也是尊重歷史、保障礦業(yè)權、保障用益物權、取信于民、行政擔當、依法治國的具體體現。

　　【結語】142號文為涉礦活動打開了一個政策窗口，落實了人與自然可以和諧共生的理念，為涉礦有限人為活動可以在生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)之外開展創(chuàng)造了政策機會，從這一角度說，142號文的出臺是正面的、積極的。但從國家安全的戰(zhàn)略角度、從能源礦產安全角度審視，本次政策窗口開的并不徹底，理論上能開展的涉礦人為活動經過精挑細選后少之又少，真正能實際開展的涉礦人為活動尚待在142號文執(zhí)行之后觀察驗證。

　　142號文作為一個兩部一局制定的部際規(guī)范性文件，能夠在生態(tài)保護紅線內為礦業(yè)打開一個小的政策窗口，難能可貴，值得肯定。

　　現包括疫情和俄烏戰(zhàn)爭在內的國內國際形勢復雜多變，面對百年未有之大變局，我國正在構建國內統(tǒng)一大市場，已將能源礦產安全上升為國家安全。保障能源礦產安全，人人有責。

　　希望正在進行的《自然保護條例》和《礦產資源法》修訂中，給礦業(yè)打開更多的政策窗口，希望礦業(yè)人嚴格執(zhí)行142號文的規(guī)定，希望各界給予礦業(yè)更多的包容和理解。

　　（本文作者：曹旭升，系中國地質大學（北京）自然資源法治研究中心研究員、礦業(yè)律師；王晨，系武漢工程大學法商學院研究生）